인터넷신문의 고용 요건을 규정한 신문법 시행령 등 위헌확인 사건 (위헌)

 

 

 

 

 

 

신문 등의 진흥에 관한 법률 제2조 제2호 등 위헌확인

 

2015헌마1206

 

 

헌법재판소는 2016년 10월 27일 7:2의 의견으로, 인터넷신문의 취재 및 편집 인력 5명 이상을 상시 고용하고, 이를 확인할 수 있는 서류를 제출할 것을 규정한‘신문 등의 진흥에 관한 법률 시행령’제2조 제1항 제1호 가목, 제4조 제2항 제3호 다목, 라목 및 부칙(2015. 11. 11. 대통령령 제26626호) 제2조는 인터넷신문사업자인 청구인들의 언론의 자유를 침해하므로 헌법에 위반되고, 전원일치의 의견으로 인터넷신문의 정의와 등록에 관하여 규정한‘신문 등의 진흥에 관한 법률’제2조 제2호, 제9조 제1항 중 인터넷신문에 관한 부분은 헌법에 위반되지 아니하므로 기각한다는 결정을 선고하였다. [위헌, 기각, 각하]


□ 사건개요
○ 청구인 1 내지 9는 인터넷신문 법인, 청구인 10 내지 18은 인터넷신문을 운영하는 개인사업자이고, 청구인 19는 인터넷신문 기자단체, 청구인 20 내지 52는 인터넷신문사의 임원 또는 기자들이며, 청구인 53 내지 62는 인터넷신문의 독자, 청구인 63 및 청구인 ○○○는 인터넷신문 창간을 준비하는 자이다.
○ 청구인들은 ‘신문 등의 진흥에 관한 법률’ 제2조 제2호, 제9조 제1항, 시행령 제2조 제1항 제1호 가목, 제4조 제2항 제3호 다목, 라목 및 부칙 제2조가 청구인들의 기본권을 침해한다고 주장하며 이 사건 헌법소원심판을 청구하였다.


□ 심판대상
○ 이 사건의 심판대상은 ‘신문 등의 진흥에 관한 법률’(2009. 7. 31. 법률 제9785호로 전부개정된 것) 제2조 제2호(이하 ‘정의조항’이라 한다), 구 ‘신문 등의 진흥에 관한 법률’(2009. 7. 31. 법률 제9785호로 전부개정되고, 2016. 2. 3. 법률 제13968호로 개정되기 전의 것, 이하 연혁에 관계없이 ‘신문법’이라 한다) 제9조 제1항 중 인터넷신문에 관한 부분(이하 ‘등록조항’이라 한다), ‘신문 등의 진흥에 관한 법률 시행령’(2015. 11. 11. 대통령령 제26626호로 개정된 것, 이하 ‘신문법 시행령’이라 한다) 제2조 제1항 제1호 가목(이하 ‘고용조항’이라 한다), 제4조 제2항 제3호 다목, 라목(이하 ‘확인조항’이라 한다) 및 부칙(2015. 11. 11. 대통령령 제26626호) 제2조(이하 ‘부칙조항’이라 하고, 모두 통틀어 ‘심판대상조항’이라 한다)가 청구인들의 기본권을 침해하여 위헌인지 여부이다.

[심판대상조항]
신문 등의 진흥에 관한 법률(2009. 7. 31. 법률 제9785호로 전부개정된 것)
제2조(정의) 이 법에서 사용하는 용어의 정의는 다음과 같다.
2. “인터넷신문”이란 컴퓨터 등 정보처리능력을 가진 장치와 통신망을 이용하여 정치·경제·사회·문화 등에 관한 보도·논평 및 여론·정보 등을 전파하기 위하여 간행하는 전자간행물로서 독자적 기사 생산과 지속적인 발행 등 대통령령으로 정하는 기준을 충족하는 것을 말한다.
구 신문 등의 진흥에 관한 법률(2009. 7. 31. 법률 제9785호로 전부개정되고, 2016. 2. 3. 법률 제13968호로 개정되기 전의 것)
제9조(등록) ① 신문을 발행하거나 인터넷신문 또는 인터넷뉴스서비스를 전자적으로 발행하려는 자는 대통령령으로 정하는 바에 따라 다음 각 호의 사항을 주사무소 소재지를 관할하는 특별시장·광역시장·도지사 또는 특별자치도지사(이하 “시·도지사”라 한다)에게 등록하여야 한다. 등록된 사항이 변경된 때에도 또한 같다. 다만, 국가 또는 지방자치단체가 발행 또는 관리하거나 법인이나 그 밖의 단체 또는 기관이 그 소속원에게 보급할 목적으로 발행하는 경우와 대통령령으로 정하는 경우에는 그러하지 아니하다.
1. 신문 및 인터넷신문의 명칭(신문 및 인터넷신문에 한정한다)
2. 인터넷뉴스서비스의 상호 및 명칭(인터넷뉴스서비스에 한정한다)
3. 종별 및 간별(신문에 한정한다)
4. 신문사업자와 신문의 발행인·편집인(외국신문의 내용을 변경하지 아니하고 국내에서 그대로 인쇄·배포하는 경우를 제외한다. 이하 같다) 및 인쇄인의 성명·생년월일·주소(신문사업자 또는 인쇄인이 법인이나 단체인 경우에는 그 명칭, 주사무소의 소재지와 그 대표자의 성명·생년월일·주소)
5. 인터넷신문사업자와 인터넷신문의 발행인 및 편집인의 성명·생년월일·주소(인터넷신문사업자가 법인이나 단체인 경우에는 그 명칭, 주사무소의 소재지와 그 대표자의 성명·생년월일·주소)
6. 인터넷뉴스서비스사업자와 기사배열책임자의 성명·생년월일·주소(인터넷뉴스서비스사업자가 법인이나 단체인 경우에는 그 명칭, 주사무소의 소재지와 그 대표자의 성명·생년월일·주소)
7. 발행소의 소재지
8. 발행목적과 발행내용
9. 주된 보급대상 및 보급지역(신문에 한정한다)
10. 발행 구분(무가 또는 유가)
11. 인터넷 홈페이지 주소 등 전자적 발행에 관한 사항
신문 등의 진흥에 관한 법률 시행령(2015. 11. 11. 대통령령 제26626호로 개정된 것)
제2조(인터넷신문) ① 「신문 등의 진흥에 관한 법률」(이하 “법”이라 한다) 제2조 제2호에서 “독자적 기사 생산과 지속적인 발행 등 대통령령으로 정하는 기준”이란 다음 각 호의 기준을 말한다.
1. 독자적인 기사 생산을 위한 요건으로서 다음 각 목의 요건을 모두 충족할 것
가. 취재 인력 3명 이상을 포함하여 취재 및 편집 인력 5명 이상을 상시적으로 고용할 것
제4조(등록) ② 제1항에 따른 신청서에는 다음 각 호의 구분에 따른 서류(전자문서를 포함한다)를 첨부하여야 한다.
3. 인터넷신문
다. 취재 담당자의 국민연금, 국민건강보험 또는 산업재해보상보험의 가입사실을 확인할 수 있는 서류
라. 편집 담당자의 국민연금, 국민건강보험 또는 산업재해보상보험의 가입사실을 확인할 수 있는 서류
부칙(2015. 11. 11. 대통령령 제26626호)
제2조(인터넷신문의 기준에 관한 경과조치) 이 영 시행 전에 법 제9조 제1항에 따라 등록한 인터넷신문사업자로서 제2조 제1항 제1호 가목의 개정규정에 따른 기준에 미달하는 자는 이 영 시행 이후 1년 이내에 제2조 제1항 제1호 가목의 개정규정에 따른 기준을 갖추어야 한다.


□ 결정주문
1. ‘신문 등의 진흥에 관한 법률 시행령’(2015. 11. 11. 대통령령 제26626호로 개정된 것) 제2조 제1항 제1호 가목, 제4조 제2항 제3호 다목, 라목 및 부칙(2015. 11. 11. 대통령령 제26626호) 제2조는 각 헌법에 위반된다.
2. 청구인 1 내지 18, 63의 ‘신문 등의 진흥에 관한 법률’(2009. 7. 31. 법률 제9785호로 전부개정된 것) 제2조 제2호, 구 ‘신문 등의 진흥에 관한 법률’(2009. 7. 31. 법률 제9785호로 전부개정되고, 2016. 2. 3. 법률 제13968호로 개정되기 전의 것) 제9조 제1항 중 인터넷신문에 관한 부분에 대한 심판청구를 기각한다.
3. 청구인 19 내지 62의 심판청구를 모두 각하한다.


□ 이유의 요지
○ 적법요건에 대한 판단
○ 인터넷신문 기자단체, 인터넷신문사의 임원, 기자들 및 독자들인 청구인 19 내지 62는 심판대상조항의 수범 대상자가 아니고, 법적 지위에 직접적인 영향을 받는다고 보기 어려우므로 기본권침해의 자기관련성을 인정하기 어렵다. 따라서 청구인 19 내지 62의 이 사건 헌법소원심판청구는 자기관련성이 인정되지 아니하므로 모두 부적법하다.
○ 정의조항의 위헌 여부
가. 명확성원칙 위반 여부(소극)
○ ‘인터넷신문’은 지면이 아닌 인터넷을 통하여 발행ㆍ배포되는 신문을 뜻하는 것임이 분명하므로 정의조항은 명확성원칙에 위배되지 아니한다.
나. 포괄위임금지원칙 위반 여부(소극)
○ 정의조항은 독자적 기사 생산과 지속적 발행을 인터넷신문의 기본사항으로 명확하게 규정하고 있고, 시대적ㆍ기술적 변화 상황에 따라 유연하게 인터넷신문을 규율하기 위해서는 인터넷신문이 갖추어야 할 구체적 발행기준 등을 대통령령에 위임하여야 할 필요성은 인정된다. 한편, 신문법은 인터넷신문의 독립 및 기능을 보장하는 한편, 사회적 책임에 관한 규정을 두고 있고, 인터넷신문은 종이신문과 달리 물적 시설에 관한 기준이 필요하지는 않는 점에 비추어 볼 때, 대통령령에 규정될 인터넷신문의 요건은 주로 인터넷신문의 인적 기준 요건이 될 것임이 예측가능하다. 따라서 정의조항은 포괄위임금지원칙에 위배된다고 할 수 없다.
○ 등록조항의 위헌 여부
가. 명확성원칙 위반 여부(소극)
○ 사전적 의미에서 ‘등록’은 일정한 법률사실이나 법률관계를 특정 등록 기관이 마련해 둔 장부에 기재하는 일을 말하는 것으로 그 뜻이 명확하므로, 등록조항은 명확성원칙에 위배되지 않는다.
나. 포괄위임금지원칙 위반 여부(소극)
○ 급격한 기술 변화와 발전에 대응하여 유연하게 인터넷신문을 규율할 필요성이 있고, 신문법 제2조 제2호의 문언에 비추어 보면, 인터넷신문 등록 시 적어도 “독자적 기사 생산 및 지속적 발행” 요건을 갖추었음을 확인할 수 있는 서류에 관한 내용이 대통령령에 규정될 것임을 충분히 예측할 수 있다. 따라서 등록조항이 포괄위임금지원칙에 위배된다고 할 수 없다.
다. 사전허가금지원칙 위반 여부(소극)
○ 등록조항은 인터넷신문의 명칭, 발행인과 편집인의 인적사항 등 인터넷신문의 외형적이고 객관적 사항을 제한적으로 등록하도록 하고 있다. 한편, 고용조항은 5인 이상 취재 및 편집 인력을 고용하도록 하고 있고, 확인조항은 그 확인을 위해 서류를 제출하도록 하고 있다. 이런 조항들은 인터넷신문에 대한 인적 요건의 규제 및 확인에 관한 것으로 인터넷신문의 내용을 심사ㆍ선별하여 사전에 통제하기 위한 규정이 아님이 명백하다. 따라서 등록조항이 사전허가금지원칙에 위배된다고 볼 수 없다.
○ 고용조항 및 확인조항의 위헌 여부
가. 제한되는 기본권
○ 언론의 자유에 의하여 보호되는 것은 정보의 획득에서부터 뉴스와 의견의 전파에 이르기까지 언론의 기능과 본질적으로 관련되는 모든 활동이다. 이런 측면에서 고용조항과 확인조항은 인터넷신문의 발행을 제한하는 효과를 가지고 있으므로 언론의 자유를 제한하는 규정에 해당한다.
나. 언론의 자유 침해 여부
○ 고용조항은 취재 및 편집 역량을 갖춘 인터넷신문만 등록할 수 있도록 함으로써 인터넷신문의 언론으로서의 신뢰성 및 사회적 책임을 제고하기 위한 것이고, 확인조항은 인터넷신문의 고용 인원을 객관적으로 확인하기 위한 조항으로 입법목적의 정당성 및 수단의 적합성이 인정된다.
○ 인터넷신문의 부정확한 보도로 인한 폐해를 규제할 필요가 있다고 하더라도 다른 덜 제약적인 방법들이 신문법, 언론중재법 등에 이미 충분히 존재한다. 그런데 고용조항과 확인조항에 따라 소규모 인터넷신문이 신문법 적용대상에서 제외되면 신문법상 언론사의 의무를 전혀 부담하지 않게 될 뿐만 아니라, 언론중재법에 따른 구제절차 대상에서도 제외된다. 또 소규모 인터넷신문의 대표자나 임직원은 ‘부정청탁 및 금품등 수수의 금지에 관한 법률’상 공직자등에도 포함되지 않게 되어, 소규모 인터넷신문의 언론활동으로 인한 폐해를 예방하거나 이를 구제하는 법률의 테두리에서 완전히 벗어나는 결과를 초래한다.
○ 인터넷신문 기사의 품질 저하 및 그로 인한 폐해는 인터넷신문의 취재 및 편집 인력이 부족하여 발생하는 문제라고 단정하기 어렵다. 오히려 이런 폐해는 주요 포털사이트의 검색에 의존하는 인터넷신문의 유통구조로 인한 것이므로, 인터넷신문이 포털사이트에 의존하지 않고 독자적으로 유통될 수 있는 방안을 마련하는 것이 이런 문제를 해결하기 위한 더 근원적인 방법이다.
○ 또한, 급변하는 인터넷 환경과 기술 발전, 매체의 다양화 및 신규 또는 대안 매체의 수요 등을 감안하여 보더라도, 취재 및 편집 인력을 상시 일정 인원 이상 고용하도록 강제하는 것이 인터넷신문의 언론으로서의 신뢰성을 제고하기 위해 반드시 필요하다고 보기도 어렵다.
○ 고용조항 및 확인조항은 소규모 인터넷신문이 언론으로서 활동할 수 있는 기회 자체를 원천적으로 봉쇄할 수 있음에 비하여, 인터넷신문의 신뢰도 제고라는 입법목적의 효과는 불확실하다는 점에서 법익의 균형성도 잃고 있다.
○ 따라서 고용조항 및 확인조항은 과잉금지원칙에 위배되어 청구인들의 언론의 자유를 침해한다.
○ 부칙조항의 위헌 여부
○ 고용조항이 과잉금지원칙에 반하여 위헌인 이상, 기존에 등록된 인터넷신문사업자에 대하여 고용조항을 적용한다는 부칙조항은 더 나아가 살펴 볼 필요 없이 헌법에 위반된다.

 

□ 결정의 의의
○ 신문법 시행령은 인터넷신문이 기존 취재 인력 2명 이상을 포함하여 취재 및 편집 인력 3명을 상시고용하고, 담당자 명부만을 제출하도록 하다가, 2015. 11. 11. 전부개정되면서 취재 인력 3명 이상을 포함하여 취재 및 편집 인력 5명을 상시고용하고, 이를 확인할 수 있는 국민연금 등 가입내역 확인서를 제출하도록 규정하게 되었다.
○ 헌법재판소의 법정의견은, 고용조항 및 확인조항이 청구인들의 언론의 자유를 제한한다는 전제하에, 인터넷신문은 표현의 자유와 언론의 자유를 확장하는 유력한 수단이므로 이에 대한 자율성을 최대한 보장할 필요가 있고, 거짓 보도나 부실한 보도를 한 인터넷신문은 결국 독자로부터 외면 받아 퇴출될 수밖에 없을 뿐만 아니라, 인터넷신문으로서 등록이 되지 않는다면 신문법, 언론중재법 및 청탁금지법의 적용대상에서 제외되어 그 폐해를 예방하거나 구제하는 법률의 테두리에서 완전히 벗어나는 결과를 초래하게 된다는 이유로 헌법에 위반된다고 판단하였다. 이에 대하여 2인의 반대의견은, 고용조항 및 확인조항은 청구인들의 직업수행의 자유를 제한한다는 전제하에, 인터넷신문의 등록 여부는 인터넷신문사업자의 선택의 문제이고, 등록하지 않았더라도 다른 형태로 직업수행의 자유를 누릴 수 있는 점에서 헌법에 위반되지 않는다고 보았다.